Quisiera comentar algunos problemas jurídicos del procedimiento concesional minero, que parecieran de actualidad. Una buena parte del desarrollo actual de la minería en Chile se sustenta en el libre acceso a las concesiones mineras, pues el ordenamiento jurídico actual disminuye considerablemente la discrecionalidad en su otorgamiento y, en la protección y seguridad jurídica de los títulos mineros, una vez constituida la concesión minera.
Ambos valores y objetivos están conectados con un sano procedimiento concesional.
En primer lugar, el fenómeno corrosivo de la superposición de concesiones mineras se produjo por deficiencias en los enunciados normativos (del Código de Minería, en especial). Esto origina dificultades para la explotación pacífica de ciertos yacimientos, en que un titular puede tener derechos preferentes, pero debe aceptar que el sistema legal sigue tolerando las superposiciones. Esta situación ocurre porque la doctrina del legislador ordinario del Código de Minería es distinta a la doctrina del legislador de la Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras. Así, mientras el Código de Minería parece propiciar la superposición de concesiones mineras, la Ley Orgánica Constitucional prohíbe tal superposición.
Esto lo ha venido a resolver la jurisprudencia en los últimos años. Pero se mantiene el incentivo a las superposiciones, dada la deficiente regulación al respecto.
Pero todos sabemos que, ante la ambigüedad del legislador, se ha producido una corrección por la vía jurisprudencial. En este contexto, existen al menos tres sentencias que tienen la virtud de aclarar la materia (las que mostré en una columna anterior). No obstante, vale la pena revisar esa regulación.
Un segundo tema, relacionado con el procedimiento, es la anomalía y oscuridad en torno a los Boletines Oficiales de Minería. A este tema me he referido en varias ocasiones, pero pareciera que todo esfuerzo crítico o doctrinario es inútil. Nadie más que yo se escandaliza. Es quizás una oscura trama que alguien oculta, no explicada a la opinión pública.
La necesidad de contar con este “Boletín” como parte del Diario Oficial, se encuentra establecida en el artículo 238 CM. Pero su vigencia quedó supeditada a la dictación de un reglamento especial. Este reglamento especial recién fue promulgado en 2005, mediante DS Nº6 del Ministerio de Minería, pero nunca ha entrado en vigencia, porque una seguidilla de doce Decretos Supremos han postergado esta situación; el último de ellos, publicado en el Diario Oficial con fecha 27 de junio de 2014, establece que el reglamento entrará en vigencia el día 1º de julio de 2015.
A raíz de eso, siguen rigiendo disposiciones del Código de Minería de 1932; y las publicaciones deben hacerse en boletines departamentales cuya regulación está a cargo de la respectiva Gobernación (de la Intendencia, en el caso de Santiago) (arts. 4º trans. CM de 1983; 2º trans. RCM de 1983; arts. 222 y 242 CM de 1932), cuya regulación es oscura.
Lamentablemente, todo indica que este año celebraremos la décimo tercera prórroga del reglamento que regula la entrada en vigencia del Boletín Oficial de Minería como suplemento especial del Diario Oficial.
Un tercer tema, relacionado con el procedimiento, es muy práctico y “menor”: la absurda necesidad (establecida por el Código de Minería) de acompañar físicamente un ejemplar completo del Boletín Oficial de Minería en cada expediente de concesión minera.
Son incalculables los espacios que por esta pésima decisión regulatoria se han usado y seguirán usándose, en juzgados y archivos judiciales.
Los artículos 55 Nº 4 inc. 3º y 59 Nº 4 CM establecen la obligación de acompañar «un ejemplar» del Boletín Oficial de Minería en dos casos:
i) cuando se presenta el escrito de solicitud de sentencia, en el contexto de una solicitud de concesión minera de exploración; y,
ii) cuando se presenta el escrito de solicitud de mensura, en el contexto de una solicitud de concesión minera de explotación.
Hay dos soluciones mejores que la actual:
1º Eliminar la expresión «un ejemplar», reemplazar por la certificación del secretario; o
2º Soluciones como la establecida en la Ley Nº 19.903 de 2003, sobre Procedimiento para otorgar la posesión efectiva de la herencia, parecen más adecuadas a la realidad actual, toda vez que permiten la utilización de medios digitales, los cuales en definitiva hacen más transparente el procedimiento.
Pues bien, el Reglamento sobre Tramitación de Posesiones Efectivas Intestadas, Registro Nacional de Posesiones Efectivas y Registro Nacional de Testamentos establece que: “[l]a solicitud de posesión efectiva podrá también tramitarse a través de la página web del Servicio, caso en el cual deberá someterse a las disposiciones de la ley Nº 19.799, sobre documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de dicha firma y su Reglamento (…)”.
La solución ofrecida por el legislador de la Ley Nº 19.903 de 2003 hace más operativa la norma para el caso del solicitante de la posesión efectiva. De igual modo, una modificación al Código de Minería y al Reglamento, en el sentido de incorporar medios tecnológicos en el procedimiento, haría más operativa la norma para el solicitante de una concesión minera.
En cuarto lugar, me atrevo a sugerir, el estudio de la eliminación de la operación de mensura. Esta operación de medición del terreno, que es una actividad de campo, se enmarca en el procedimiento de constitución de una concesión minera de explotación, y consiste en construir en el terreno una estructura sólida que contiene una placa con información geo referencial; luego de eso, el perito geomensor acompaña al expediente judicial respectivo el acta de mensura, la cual contiene una serie de información técnica relacionada con las mediciones practicadas en terreno. Es el homólogo al deslinde que exige el Conservador de Bienes Raíces para inscribir un bien inmueble en el Registro de Propiedad.
En el siglo XIX, el deslinde de las minas era un requisito esencial para que los particulares adquirieran la llamada entonces “propiedad minera”. En pleno siglo XXI, parece anacrónico formular un “deslinde” en los términos de esa época, considerando que existe el sistema de coordenadas U.T.M., y el Sistema de Posicionamiento Global (GPS, por sus siglas en inglés). Además, en atención a que el juez cuenta con una discrecionalidad muy reducida, pierde toda relevancia una medición a priori del terreno, y ese deslinde podría ser consolidado a posteriori.
De este modo, cada vez resulta más innecesario seguir continuamente mensurando los terrenos, pues bastaría con distribuir diferentes cuadrículas, a través de todo el país, de modo tal que si una concesionaria tiene una determinada cuadrícula minera, automáticamente, se debieran desestimar otras peticiones, con lo cual se evitaría el fenómeno de la superposición. Para esto, se necesitaría a lo menos una modificación legal de los arts.72, 74 y 79 CM.
Siguiendo la lógica enunciada en las sentencias previamente indicadas, cabe consignar que en un sistema sano de derecho minero, uno de sus principios ha de ser la proscripción de las superposiciones de concesiones mineras, pero falta decisión política para erradicar este problema, modificando la ley que regula el procedimiento (Código de Minería).
Estos cuatro temas, junto a otros, podrían ser analizados por el legislador para mejorar el procedimiento concesional minero.
Alejandro Vergara B.
Publicado el 2 de abril de 2015.
En El Mercurio Legal