En una enorme cantidad de pronunciamientos emanados este año por las cortes de Apelaciones se ha declarado la improcedencia de las sanciones administrativas aplicadas por haberse vulnerado, dentro del procedimiento sancionador, el denominado “principio de imparcialidad” al haber sido realizada la formulación de cargos por el mismo funcionario que impuso las multas. Dichos pronunciamientos se encuentran refrendados, además, por sentencias confirmatorias de la Corte Suprema que reproducen lo señalado por el tribunal de alzada1.
Todas estas decisiones han sido adoptadas por los altos tribunales sobre la base de la normativa encontrada en la Ley N°20.259, que crea la Superintendencia de Educación, que establece claramente la prohibición de que las funciones fiscalizadoras y sancionadoras se concentren en un mismo funcionario. La misma norma puede encontrarse en la Ley de la Superintendencia del Medioambiente y en el proyecto de ley que fortalece al Servicio Nacional del Consumidor. La pregunta respecto a este tema es la siguiente: ¿se requiere de ley expresa que realice la separación de funciones fiscalizadoras y sancionadoras para que el órgano deba respetar el principio de imparcialidad?
El aludido principio, de consagración legal, se encontraría en el artículo 11 de la Ley N°19.880 (LBPA) que dispone que “la Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que adopte”.
Respecto a este principio, y con ocasión de un pronunciamiento acerca del antiguo sistema inquisitivo penal, el Tribunal Constitucional señaló que “el motivo por el cual ya no existen defensores del antiguo sistema obedece a la idea de que cuando es una misma persona la que investiga, acusa y sentencia, ésta pierde la imparcialidad y la independencia que debe esperarse de quien ejerce la función, puesto que esta persona ya ha emitido opinión en el sumario y en la acusación respecto de la culpabilidad o la inocencia del imputado2”.
En lo relativo a la aplicación de la garantía del debido proceso al procedimiento administrativo sancionador, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado favorablemente al disponer que las garantías del art. 19 N°3 de la CPR se aplican a las decisiones administrativas y los procedimientos en que estas se sustentan3. En efecto, la alusión a la garantía constitucional predicha no es baladí, por cuanto la Corte de Apelaciones de Santiago, en uno de los fallos de este año, señaló que en los casos en que las sanciones que sean fruto de un procedimiento en que un mismo funcionario haya formulado cargos y sancionado “no cabe sino concluir la vulneración de la garantía constitucional prevista en el art. 19 N°3 de la Carta Fundamental, en tanto allí se asegura a todos los ciudadanos el debido proceso, en el que debe entenderse incorporado un procedimiento justo y racional, es decir, juzgamiento por entidad imparcial4”.
Razona de idéntica manera el mismo tribunal en un pronunciamiento diverso disponiendo que el acto de la formulación de cargos importa una verdadera acusación, reiterando que los procedimientos administrativos no se encuentran sujetos a las reglas del debido proceso y que las personas sometidas a ellos tienen derecho a ser oídas, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un órgano competente, independiente e imparcial.
Luego añade el tribunal de alzada que “el Estado al representar y ser titular de un interés público en juego no es neutral al fin que la ley le encarga atender y por ello la imparcialidad es un requerimiento que se impone y debe imponerse a la Administración, en cuanto organización así como a los agentes a través de los cuales esta actúa5”, concluyendo finalmente que el principio de separación entre las fases instructoras y sancionadoras (el cual se materializa en el encargo por el legislador de cada una de ellas a órganos distintos), constituye uno de los principios esenciales de todo procedimiento punitivo.
Si bien todos los casos que han llegado este año al conocimiento de las cortes de Apelaciones y de la Corte Suprema han versado sobre la Ley N°20.529, en los razonamientos de ambos tribunales (sobre todo en los de los tribunales de alzada) pueden encontrarse argumentos destinados a articular la existencia de un principio que debe inspirar a toda la actividad administrativa punitiva, exista o no norma legal expresa que realice la separación de funciones instructoras y sancionadoras.
En efecto, no obstante la circunstancia de que la gran cantidad de leyes sancionatorias sectoriales (en materia sanitaria, agrícola, eléctrica, de aguas, de valores, entre otras) no realicen un reparto y distinción de competencias dentro del organismo, no es óbice para aplicar al procedimiento sustanciado por este las garantías y principios del debido proceso, específicamente la de imparcialidad en el juzgamiento, por cuanto le son plenamente aplicables.
Que la circunstancia del “doble conocimiento” expuesta constituye, además, tal como lo señala la jurisprudencia de este año, un vicio de procedimiento por cuanto vulnera el artículo 11 LBPA (imparcialidad) y el artículo N°19 N°3 de la Constitución (proceso racional y justo).
Que este vicio procedimental, de conformidad a la norma del art. 13 inc. 2° LBPA, se configuraría como un vicio de procedimiento que afecta la validez del acto administrativo terminal, esto es, de la sanción impuesta en cada caso por cuanto:
i) La naturaleza de la sanción administrativa y del procedimiento administrativo sancionatorio consiste en actividades que son expresiones propias del ius puniendi estatal a las cuales se les ha entrado a aplicar las garantías y principios del derecho penal sancionador al compartir ambos de una misma raíz. Así, la garantía de la imparcialidad y de ser juzgado por un sujeto distinto de aquel que acusa forma parte integrante del mismo.
ii) El vicio alegado provoca claramente un perjuicio para el interesado, por cuanto no se le permitió realizar una defensa eficaz al ser esta recibida y resuelta por el mismo funcionario que formula los cargos, sustancia el procedimiento y aplica la sanción a través del acto administrativo terminal.
Al respecto, la Corte de Apelaciones6 ha señalado que este vicio en particular “tiene carácter de absoluto, esto es, el perjuicio se irroga por el solo hecho de su materialización, a lo que cabe agregar la regla del art.13 Ley 19.880 (…)”
En suma, si bien la totalidad de los casos que han llegado este año al conocimiento de los tribunales por vía de acciones destinadas a impugnar una sanción administrativa por ser impuesta por el mismo funcionario que ordenó la instrucción del procedimiento y formuló cargos al sancionado han sido de aquellos regulados por la Ley de la Superintendencia de Educación, creo que nada obsta a que este estándar sea igualmente aplicable no solo a este órgano ni a otros que tienen la obligación legal expresa de actuar de dicha manera en sus leyes sectoriales respectivas, sino que a todo órgano administrativo al cual el legislador le otorga potestad sancionatoria, debiendo cuidarse de que el funcionario que formalizará la investigación o sumario administrativo no sea el mismo que imponga la sanción final.
Esteban Cañas Ortega
Abogado de Vergara y Cía.
Publicado en Mercurio Legal
21 de diciembre de 2016
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1 Corte Suprema, causas Sociedad Formadora de la infancia y la adolescencia con Superintendencia de Educación Región de Valparaíso (2016) CS 21 enero 2016 (Rol N° 9340-2015); Sociedad educacional Hernández Vera con Superintendencia de Educación (2016) CS 15 febrero 2016 (Rol N° 6973-2016); Corporación de estudio capacitación y empleo de la Cámara de Comercio de Concepción con Superintendencia de Educación (2016) CS 10 marzo 2016 (Rol N° 17155-2016); Sociedad educacional Labbé y Cía. con Superintendencia de Educación (2016) CS 24 marzo 2016 (Rol N° 18438-2016); Grettys Bravo con Superintendencia de Educación (2016) CS 27 abril 2016 (Rol N° 19843-2016); Sociedad educacional Nogales con Superintendencia de Educación (2016) CS 26 abril 2016 (Rol N° 23714-2016); Corporación Municipal de Valparaíso para el Desarrollo Social con Superintendencia de Educación de Valparaíso (2016) CS 19 mayo 2016 (Rol N° 35491-2015); Paulina Bustos con Superintendencia de Educación del Maule (2016) CS 19 mayo 2016 (Rol N° 17406-2016); Municipalidad de Romeral con Superintendencia de Educación (2016) CS, 14 junio 2016 (Rol N° 17408 y 17404 -2016); Sociedad Educacional Coresol del Sur S.A. con Superintendencia de Educación (2016) CS, 14 julio 2016 (Rol N°31020-2016); Municipalidad de Puyehue con Superintendencia de Educación (2016) CS, 23 agosto 2016 (Rol N°41014-2016), entre otros.
2 Tribunal Constitucional, Sentencia Rol N°1.341-2009, de 15 de abril de 2010.
3 Tribunal Constitucional, Sentencia Rol N°437-2005, de 21 de abril de 2005.
4 Sociedad educacional Andares de La Florida S.A. con Superintendencia de Educación (2016): CAS, 12 febrero 2016 (Rol N°10053-2015).
5 Sociedad educacional Superación Ltda. con Superintendencia de Educación (2016): CAS, 11 marzo 2016 (Rol N°°12.495-2015).
6 Sociedad educacional Andares de La Florida S.A. con Superintendencia de Educación (2016): CAS, 12 febrero 2016 (Rol N°10053-2015.