Los casos Inversiones Praderas (2016) y Transelec con Fisco (2016), relativos a omisión y a falta de servicio, respectivamente, vienen a mostrar las esquirlas de la línea jurisprudencial según la cual: “los plazos que la ley establece, no son fatales para la Administración”, mantenida hasta ahora por votos de mayoría de la Tercera Sala de la Corte Suprema (CS) [y que lamentablemente es también doctrina tradicional de la Contraloría General de la República (CGR) y de casi toda la doctrina de los autores]. Esta generalizada posición minimiza la obligatoriedad de los plazos legales, se sostiene en el raro enunciado transcrito, ya la analizo y critico en un anterior comentario sobre el tema del silencio (parte I), seguido de un segundo comentario (parte II) en que muestro que esa línea jurisprudencial no es unánime al interior de la CS; en ese sitio propongo y doy fundamentos para su abandono.
Las esquirlas de esa línea jurisprudencial, adoptada en casos de procedimientos de oficio (sancionatorios, cobros de impuestos y otros), son tales por las coherencias e incoherencias, saludables o lamentables, que se produce en temas conexos; veamos lo que ocurre en los casos de omisión y falta de servicio. Pero lo que quedará claro es que la expansión de esa línea jurisprudencial produce una debacle en la protección de los derechos de los administrados.
i) La demora excesiva como omisión ilegítima: correcta doctrina paralela de la CS (*)
En el caso Inversiones Praderas (2016) la CS ofrece una saludable incoherencia con su línea jurisprudencial de la inexistencia de plazos fatales para la Administración, al enfrentar una prolongada demora de la Dirección General de Aguas, más allá de los plazos legales, declara que tal dilación es una omisión ilegal.
En efecto, la Tercera Sala de la CS, junto con seguir sosteniendo paralelamente a su línea jurisprudencial del “decaimiento” y de la “inexistencia de plazos fatales” (véase casos y sentencias analizados en dos comentarios anteriores: parte I y parte II), declara en este caso (con los votos de casi los mismos ministros firmantes) que la Administración debe dar cumplimiento a los plazos legales; ello respecto del plazo legal especial de cuatro meses establecido en el art. 134 del Código de Aguas para dictar resolución.
Por cierto que es contradictorio que la Corte Suprema diga, por una parte (en los comentados casos de “decaimiento”), que no hay plazos fatales y, por otra parte (en este caso), que los plazos deben cumplirse. Pero justo es reconocer que es una saludable contradicción que la CS haya confirmado una correctísima sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, que había declarado que una demora excesiva (en este caso, de cinco años) es una omisión, constitutiva de arbitrariedad, dado que con ello mantiene en la incertidumbre al administrado, vulnerando, además, la igualdad ante la Ley (consid.1°). La CS agrega inesperadamente que la excesiva demora es una actuación arbitraria (señala que la omisión sería una “acción” ilegal y arbitraria, lo que es un lapsus del redactor, pues todo el caso está referido a una hipótesis de omisión y no de una acción).
La sentencia de la CS, entonces, es correcta, y contradice su línea paralela sobre la inexistencia de plazos fatales para la Administración. ¿Es consciente de ello la CS? Cabe, quizás, un análisis más acabado de sus líneas jurisprudenciales y de sus consecuencias en materias distintas a las adoptadas en un inicio.
Para mayor paradoja, la Corte Suprema reprocha en este caso un quebranto a la garantía de la igualdad ante la ley por parte de la Administración, al incumplir el plazo respecto de unos administrados y no respecto de otros. Pero, la fractura doctrinaria de la CS en esta materia de la obligatoriedad de los plazos es, de manera idéntica, una mella a la igualdad ante la ley; en efecto: (i) a algunos administrados (aquellos sujetos a procedimientos de oficio: sancionatorios y otros) los sujeta a tener que soportar un plazos de espera y sufrimiento de “al menos” dos años, en su doctrina del “decaimiento”; (ii) mientras que a otros administrados los sujeta en este caso a los cuatro meses, que señala la ley especial de aguas (o a seis meses, si aplicara la regla general y supletoria del art.27 de la LBPA).
Sería un gran avance en la batalla por el cumplimiento de los plazos por la Administración (iniciada por la LBPA) que la CS comenzara a considerar como una omisión ilegítima toda vez que la Administración demore más de seis meses un procedimiento (aplicación estricta y correcta del art.27 LBPA), o el plazo que establezca la ley especial, en su caso.
ii) La demora excesiva no es falta de servicio: lamentable doctrina paralela de la CS (**)
En el caso Transelec con Fisco (2016) la CS ofrece una lamentable coherencia con su línea jurisprudencial de la inexistencia de plazos fatales para la Administración, al enfrentar un caso de prolongadas demoras del Ministerio de Energía y de la Comisión Nacional de Energía, declara que tal demora no constituye falta de servicio. Así lo dice el voto de mayoría de la CS; pero cabe consignar que hay, al mismo tiempo, una saludable incoherencia del voto de minoría .
Según el voto de mayoría de la CS, en este caso, no cabe considerar a las demoras administrativas excesivas como constitutivas de una falta de servicio; y, por consiguiente, no cabe indemnizar por el daño ocasionado en la esfera patrimonial o moral del particular. Para llegar a esta decisión y conclusión la CS utiliza, entre otros, el argumento de la inexistencia de plazos fatales para los organismos públicos. Pero, la CS se enfrenta a su propia jurisprudencia sobre falta de servicio, contradiciéndola; en efecto, para desechar en este caso la demanda de indemnización por falta de servicio por omisión o demora excesiva, ha tenido que contradecir su propia definición de falta de servicio, consignada en muchas sentencias anteriores [la CS ha señalado consistentemente que la falta de servicio “concurre cuando el servicio no funciona debiendo hacerlo y cuando funciona irregular o tardíamente, operando así como un factor de imputación que genera la consecuente responsabilidad indemnizatoria” (ver consid.15°)]. De esa definición fluye que todo funcionamiento “tardío” debiese configurar la falta de servicio. ¿Y no es en lo que incurre la Administración en los casos de omisión, dilación o demoras excesivas? Esa es precisamente la situación que se configura al no decidir o hacerlo más allá de los plazos legales.
En este caso, las demoras de la Administración fueron las siguientes: (i) el informe técnico que debía elaborar la CNE, en base al cual el Ministerio debía dictar el decreto tarifario, demoró 9 meses y 19 días; y, (ii) la fijación de las tarifas por parte del Ministerio, una vez recibido tal informe, demoró 9 meses y 10 días. En ambos casos la ley especial establecía que tales actuaciones debían realizarse dentro del plazo de 15 días. Ante esta situación una empresa eléctrica interpuso acción de indemnización de perjuicios en contra del Fisco por el daño económico que le significó tal demora.
La CS resolvió que en este caso no había responsabilidad administrativa por no existir falta de servicio; se basó, entre otros argumentos (que no analizo aquí), en… ¡que los plazos que fija la ley en el procedimiento tarifario no son fatales para la Administración! Es esta, entonces, una esquirla de la tesis de la inexistencia de plazos fatales, pues afecta la línea jurisprudencial de la falta de servicio, al negar la posibilidad de configurar las demoras excesivas como falta de servicio, y obtener indemnización de perjuicios por ello.
No obstante, cabe destacar el voto en contra (de la ministra Sandoval), que considera: (i) que sin perjuicio de la no fatalidad de los plazos, la inobservancia de la norma legal que fija plazos constituye una ilegalidad; (ii) que la ilegalidad en que incurrió la CNE es constitutiva de una falta de servicio, por cuanto provocó daño al demandante; y (iii) tal falta de servicio se configuró transcurridos 6 meses (plazo dispuesto en el art. 27 LBPA) desde que le venció el plazo legal a la CNE, esto es, a contar del vencimiento del plazo de los 15 días. Este voto es una saludable contradicción con la tesis de la inexistencia de los plazos fatales para la Administración (no obstante que la Ministra Sandoval intenta hacer compatibles ambas tesis, pero es difícil considerarlo así). Pero lo más relevante de este voto es que declara la ilegalidad en que se pone la Administración cada vez que no cumple los plazos legales, lo que a su juicio debe ser considerando una falta de servicio, en cuanto existe un quebranto a las garantías del administrado.
Como se ve, las sentencias de ambos casos son claramente contradictorias entre sí, pero curiosamente ambas son obra de un mismo redactor (el Ministro Pierry); pero, en el segundo caso, el voto disidente (de la Ministra Sandoval) salva a su autora de contradecirse.
iii) Cabe superar la contradicción en que ha caído la CS en matera de incumplimiento de plazos administrativos
Si el incumpliendo de los plazos es una omisión ilegal (caso Inversiones Praderas, 2016) es contradictorio que (siguiendo la tradicional definición de la CS), al mismo tiempo, no sea una falta de servicio (como ahora se dice en Transelec con Fisco, 2016). Pues, ¿para qué sirve que la ley establezca plazos? ¿Los organismos públicos se pueden exceder de los plazos contenidos en las leyes, sin temor a que tal actuación produzca consecuencia alguna?
Lo anterior repugna a cualquier conciencia jurídica, pues el deber ínsito en el establecimiento de plazos por el legislador es: 1°) su cumplimiento; y 2°) la responsabilidad que debe recaer en quien los incumple.
La CS debiera entonces reafirmar o reelaborar su doctrina jurisprudencial de las omisiones ilegítimas y de la falta de servicio, respectivamente, pero en ambos casos, para que sea coherente consigo misma, debe necesariamente abandonar su línea jurisprudencial paralela según la cual “los plazos no son fatales para la Administración”; una vez que se de ese significativo paso, su jurisprudencia no sólo se plagará de mayor coherencia y apego a las fuentes vigentes, sino que también de justicia concreta hacia los administrados que sufren las indolentes demoras de la Administración.
(*) Inversiones Praderas de la Dehesa Limitada y otro con Dirección General de Aguas (2016): CS, 3 marzo 2016 (rol N° 35.483-2015). Tercera Sala: Ministros: Sandoval; Aranguiz; y Pierry (redactor) y Valderrama; abogado integrante: Prado. [confirma sentencia C. Valparaíso, 19 noviembre 2015 (rol N° 3770-2015). Tercera Sala: Ministros: Martínez; Mera y Fiscal: González [no señala redactor] [protección]
(**) Transelec con Fisco de Chile y otro (2016): CS, 16 junio 2016 (rol 11.358-2016). Tercera Sala: Ministros: Sandoval (voto en contra); Aranguiz; y Pierry (redactor); abogados integrantes: Gómez y Rodríguez. [casación]
Alejandro Vergara Blanco
Columna publicada el 31 de agosto en El Mercurio Legal
Ver Aquí