Doy noticia de un caso reciente en que se ha enfrentado la legislación minera (el Código de Minería = CM y la Ley Orgánica Constitucional de concesiones mineras = LOCCM, comenzaron a regir en 1983) con la regulación del medio ambiente (la Ley de bases generales del medio ambiente es de 1994, comenzó a regir en 1997, y ha tenido relevantes modificaciones en 2010). Destaco las fechas de ambas regulaciones, pues si bien puede decirse que la legislación minera actual no es muy antigua (1983), resulta a veces arcaica para la institucionalidad del medio ambiente, pues esta última no solo es posterior (1994 y 2010), sino que incorpora una serie de instituciones, procedimientos o técnicas nuevas que —es obvio— no pudieron estar en la mente del legislador minero.
Pero, para superar esta típica dificultad hermenéutica se necesita que el juez realice una verdadera transposición de las palabras desde la ley nueva hacia la ley antigua, para así mejor comprender esa ley anterior. Es el canon de la adecuación del entender o de la correspondencia de sentido y consonancia hermenéutica (en las bellas palabras de Betti, el juez debe esforzarse en poner la viviente actualidad en armonía con el mensaje que le llega desde la ley antigua, de modo que una y otra “vibren al unísono”).
Sin embargo, en el caso que comento «Cía. Minera Teck Quebrada Blanca con Fisco de Chile (2017)” (*) ello no ocurrió, pues la Cuarta Sala de la Corte Suprema (CS), en una sentencia solo en apariencia correcta, ha ofrecido un sorprendente resultado, por su apego estricto al arcaico tenor literal de una norma antigua que cabía hacerla “vibrar al unísono” con la ley nueva. La sentencia se mantuvo en la más lamentable y negativa herencia del Código Civil: su artículo 19, según el cual no cabe desatender el tenor literal de las leyes so pretexto de consultar su espíritu, y la CS afirma que se debe “dar preferencia al elemento gramatical” (consid.14°) olvidando que los elementos interpretativos o cánones deben ser todos recorridos en cada caso y no quedarse solo en la pura y desnuda letra.
El caso se origina en la demanda interpuesta por un concesionario minero en contra del propietario de un terreno (fisco) para la constitución judicial de una servidumbre minera. La imposición de tal gravamen se fundamenta en la necesidad de destinar el terreno respectivo como área de compensación para efectos de cumplir con las exigencias de la regulación ambiental, según su Resolución de Calificación Ambiental y respectivo Plan de Compensación (art. 18 letra i) Reglamento del Sistema de Evaluación Ambiental). La empresa minera interpretaba lo dispuesto en el art. 120 Código de Minería (CM), que permite al concesionario imponer las servidumbres para la conveniente y cómoda explotación de todo proyecto minero, y en especial el enunciado final de su n° 1° (“demás obras complementarias”) como habilitante para la constitución de la servidumbre con el fin de cumplir la regulación y exigencia medioambiental.
Curiosamente, el fisco se opuso a que se constituyera la servidumbre para el desarrollo de un área de compensación ambiental, pues a su juicio no estaría dentro del concepto de “obras complementarias” señalado en el art. 120 CM.
¿Es razonable la sentencia de la CS?
Para el análisis de este caso cabe tener en consideración el estatuto jurídico de estos gravámenes para el beneficio de un proyecto minero.
i) Existe un derecho del concesionario minero para obtener la constitución de servidumbres para la conveniente y cómoda explotación de un proyecto minero.
De conformidad al estatuto constitucional, orgánico constitucional y legal, el concesionario minero tiene derecho a que se constituyan las servidumbres necesarias para llevar adelante todas las gestiones propias de la actividad minera, respecto de concesiones mineras específicas, pero ello se conecta usualmente en el contexto del desarrollo de proyectos mineros.
El concepto de proyecto minero es básico y esencial en la regulación minera vigente, en especial, a partir de la incorporación de la regulación de medio ambiente, la que es igualmente aplicable y coactiva para los concesionarios mineros y para todo proyecto minero.
De ahí que el canon legislativo es que resultan forzoso la constitución de todas las servidumbres convenientes a la exploración y explotación mineras, lo que se deriva de la Constitución y las leyes (arts. 19 N° 24 inc.6° Constitución; 8 LOCCM y 120 CM).
De esta manera, las servidumbres se constituyen no solo respecto de un puro título concesional, sino habitualmente respecto de un conjunto de concesiones que conforman un proyecto minero (un grupo de concesiones), concepto más amplio que el de concesión minera, cubriendo no sólo los terrenos relativos a esas concesiones, sino también otros terrenos conectados con tal proyecto.
ii) Fallo de la CS rechazó la constitución de la servidumbre minera en base a una interpretación literal y rígida de la normativa.
En este caso, la demanda de solicitud de servidumbre minera fue rechazada en primera y segunda instancia, siendo confirmados tales fallos en pronunciamiento de la CS.
En dicho pronunciamiento el máximo tribunal, si bien reconoció que la constitución judicial de servidumbre minera debe ser para la cómoda y conveniente explotación de los minerales, desconoce que el destinar un área de compensación ambiental pueda estar dentro del concepto de obras complementarias. Lo anterior debido a que, entiende la CS, que el concepto de “demás obras complementarias” debe ser idéntico al resto de las actividades enunciadas en el art. 120 N° 1 CM, entre las cuales están: las canchas y depósitos de minerales, desmontes, relaves, escorias, plantas de extracción, entre otras.
Claramente esta interpretación del art. 120 N° 1 CM resulta ser extremadamente literalista y, además, no considera las nuevas necesidades e imperativos (en este caso de la regulación medioambiental) de los concesionarios mineros para que puedan llevar a cabo las labores de explotación y exploración, las que no pudieron ser todas consideradas al momento en que entró en vigencia el CM (1983).
De esta manera, cabe preguntarse si tal interpretación es correcta a los cambios normativos y prácticos que debe sujetarse el concesionario minero, quien para llevar a cabo su actividad requiere que la imposición de servidumbres sea posible en beneficio de todo su proyecto minero.
iii) Correcta aplicación práctica del concepto de “obras complementarias” para efectos de constituir una servidumbre, en base a una interpretación evolutiva de la ley minera.
Para dar una adecuada respuesta al asunto debe considerarse que las medidas de compensación ambientales tienen dos características: consisten en realizar distintos tipos de obras y son jurídicamente vinculantes, ineludibles. Ello resulta de una interpretación evolutiva e integrada de las leyes mineras y del medio ambiente. En especial, en este caso, el art.120 N° 1 in fine CM debe “vibrar al unísono” con la nueva normativa del medio ambiente, debido a que sin el cumplimiento de tales requisitos no le será posible al concesionario llevar a cabo su actividad y el medio más natural para ello es la imposición de servidumbres.
Entonces, ¿debemos o podemos utilizar una interpretación evolutiva de las leyes y así integrar en una hipótesis contenida en el CM de 1983 lo que posteriormente ha incorporado como exigencia ineludible para los concesionarios mineros la ley ambiental en 1994?
La respuesta más adecuada y sensata es que sí cabe considerar, en una interpretación evolutiva y sistemática del artículo 120 N°1 in fine del CM que en su historia, texto y contexto está detrás no solo de la amplitud del contenido de las servidumbres mineras, sino del evidente complemento evolutivo de la legislación ambiental de 1994.
De otro modo, los titulares de proyectos mineros no tendrían mecanismos eficaces para cumplir las exigencias que le imponen la nueva regulación del medio ambiente y la respectiva resolución de calificación ambiental. Lo resuelto por la CS desconoce, en este caso, el derecho del concesionario minero a constituir servidumbres “convenientes a la exploración y explotación mineras”, consagrado en la CP, LOCCM y CM.
(*) “Cía. Minera Teck Quebrada Blanca con Fisco de Chile” (2017): CS 21 diciembre 2017 (Rol N° 101.735-2016). Cuarta Sala. Ministros: Muñoz; Blanco; Chevesich; abogados integrantes: Lagos (redactor); Correa. [Casación]
Alejandro Vergara B.
Socio de Vergara y Cía.
Publicado en Mercurio Legal
7 de Febrero de 2018